26/04/2019 - 12:00pm
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【工傷職業病特輯】接連工業意外過後,中國的安全監管體系怎樣回應?

工傷職業病專輯
前言:職業災害之難
一. 亞洲工傷病患抗爭事件簿
二. 冷淡與熱情──從傳媒的報道看這十年的工傷及職安情況
三. 從職業傷亡數據看生命與經濟成長的關係
四. 接連工業意外過後,中國的安全監管體系怎樣回應?
後記:魚翔淺底 鷹擊長空 ──深圳致麗特大火災25週年有感


根據中國安全監管總局公佈的統計數據顯示,自2002年的107萬件(14萬死亡人數)到2017年的5.3萬件(死亡人數3.8萬人),全國各類安全事故的件數和死亡人較均有下降的趨勢。自2002年開始,中國政府通過了《中華人民共和國安全生產法》,並在當年正式施行,並在此前後也推出了《職業病防治法》(2002年實施)和《工傷保險條例》(2004年施行)。安全生產法也被視為中國工業安全的里程碑,是一部嘗試將安全生產工作規範化的法律。

2014年安全生產法的大大增加了違法成本,特別是針對生產經營單位在未履行安全生產主體責任的情況,透過加重處罰力度,增加企業和政府的責任。而2007年頒佈的《生產安全事故報告和調查處理條例》則規定,將生產事故分為四個等級:特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故,以造成的傷亡人數和直接經濟損失劃分。
從現有的條例可見,在安全生產上官方較關注的是在事件或意外發生後的補救。而《生產安全事故報告和調查處理條例》只能將生產安全事故規範化處理,落實事故責任追究制度,但未能防止及減少事故的發生。

 

只補救不預防的安全監管系統
中國的安全生產水平雖然穩定提升,但形勢依然嚴峻,特別是重大事故依然頻繁。針對一些行業,安全生產事故頻發的情況仍然存在。特別是粉塵爆炸和火災等較容易發生的大型事故。而一些小型事故,如機械傷害、起重傷害、高處墜落、坍塌事故和氣體中毒也往往被忽視。2014年江蘇省蘇州市昆山經濟技術開發區的昆山中榮金屬製品有限公司發生鋁粉塵爆炸事故,造成97人死亡,166人受傷(注一)。在2010年,南京塑料廠發生爆炸事件,導致至少22人死亡,120人受傷,需住院接受治療(注二)。
現有的一些預防措施,主要是排查(指在一定範圍內逐個檢查)和教育,但對預防工業意外的效果成疑。上至省市,下至街道進行排查、培訓和外展教育宣傳安全生產的重要性。在排查期間,會實地查看安全通道、消防硬件設施、電氣線路套管(注三)等情況。如發現了隱患問題,像是廠內安全通道雜物堆放、線路私拉亂接、違章搭建等,檢查人員會責令負責人立即整改,整治各類事故隱患。但實際上,即使在排查期間發現了問題,負責人被責令整改,通常換來的是不了了之,只有在事故發生後才亡羊補牢。

 

四川宜賓恒達廠爆燃:19條因政府不作為而斷送的性命
以2018年一宗嚴重事故為例,四川省江安縣宜賓恒達科技有限公司發生爆燃事故,造成19人死亡,12人受傷,事發時正值工人換班時間。事故發生後,安監局指「恒達公司無法無天,漠視員工生命,視法律法規為兒戲,自己想怎麼幹就怎麼幹,嚴重違法違規」,將事件單純的歸咎於企業一方。企業負責人責無旁貸,但安監局的不作為也是幫凶之一。從資料可見,在事故發生前的一年,安監局在2017年7月發現工廠未批先建,2018年3月的發現廠內安全設施設計審查未通過。期間,恒達拒絕執行停工指令:

江安縣安監局副局長程明權介紹,2016年恒達科技在未取得安全生產「三同時」手續(注四)的情況下就開始施工建設。相關部門發現這一情況後,先後向其下達過責令停止施工建設的執法文書,也給予過行政處罰。2018年5月初,生產車間基本建成,在尚未通過安全設施設計評價批復和消防驗收的情況下,投入「調試生產」直至爆燃事故發生。(注五)
 

在事故發生前整整一年,安監局並沒有跟進停工指令是否切實執行,只給予行政處分,對違規企業沒有半點阻嚇性。而調查報告中,也指出工廠除未批先建等問題外,也出現工廠安全管理混亂、安全環保部只有一個安全員負責全廠的生產的問題,一些透過一般排查也可以發現的問題,卻只在事故發生後才被提出,才得到重視。另外,調查報告也指出恒達「調試生產」的產品和當時獲行政許可報批時申請的產品不一樣。這種「掛羊頭賣狗肉」的操作,其實均可透過完善排查、處罰和後續的跟進而解決。

恒達事故的發生拆穿了安監局種種的漏洞。而這些漏洞的代價就是19條人命——因安監局失能而白白犧牲的生命。

截圖:安全生產監督管理局信息公開目錄:縣安監局對事件的會議學習。
 

安監局定期召開安全生產培訓會,主要面向工業區企業代表,安全生產管理員。但企業普遍上下安全意識鬆散,特別是資方或實際控制人安全生產意識薄弱,安全生產投入和職工安全技能培訓不到位,導致發生安全事故。而廠內安全生產和職業健康的制度和操作規程也不完整。很多規章和制度只流於形式,並沒有具體落實和實踐到生產中。

 


截圖:開發區安監局的工作動態,指出事故的“八宗罪”(注六)

 

意外生還者追究無期
全國各地有不少地方,特別是工廠密集的工業園仍沒有安全生產監管機構,即使有,安全監管部門執法能力也不足,相關部門對預防工作不夠重視。一些地方政府對安全生產只著重於事故追責,在重發展輕安全的思想下,犧牲的是一條又一條的生命,而背後又有多少家庭因各類工業意外失去唯一的經濟支柱。因工業意外致永久性傷害的工人,所獲得的賠償,通常都是不公平。

雖然現時中國有安全生產監察法,但為什麼意外發生後仍出現工人死亡或受傷的情況,其中一個主要的原因是因為政府和相關的部門未能在工業意外的預防、管理和賠償作出全面的政策覆蓋,未能提供適當的安全措施,對工人和附近居民構成很大的風險。

除了制度上的完善外,一個真正能夠保護工人的職安健系統也應該包括多方的參與。在過往的經驗中,工人對職安健的意見往往被忽略。工人在自己工作場所失語的情況,令工人一次又一次的事故中受傷甚至是失去生命。而政府作為把關的機關,是工人在一個安全的工作場所工作合重要的防線。在不同行業的勞動法規和職業安全健康的措施在很大的程度上經常被忽略。

 

(文章由中國工運研究員 Nina Lau 撰寫)

 

注一:2016年2月3日事故集中宣判,所涉14名被告人分別被判處3年至7年6個月不等的刑罰。

注二:法院一審判處棲霞區政府邁皋橋街道辦事處原主任施靖有期徒刑5年,而另5名被告人則因本案及其他犯罪分別被判處3至9年不等的有期徒刑。有3人構成重大事故責任罪。

注三:電氣是指電能的生産、傳輸、分配、使用和電工裝備製造等學科或工程領域的統稱,與電器有別。

注四:三同時是中國法律所確認的環境保護法律制度,指一切新建、擴建和改建的企業、防治污染項目,必须和主体工程同時設計、同時施工、同時投產。

注五:安徽網(2018年7月16日):江安恆達爆燃事故續:企業違建試生產 責任人已被控制。http://www.ahwang.cn/china/20180716/1790185.shtml

注六:東營市應急管理局(2018年7月24日)。開發區安監局聽取省安監局傳達應急管理部召開的四川宜賓恆達科技有限公司“7.12”重大爆燃事故現場會會議精神http://www.dysajj.gov.cn/detail/id/23083.html