【通通唔識】香港公共財政：七年爆煲？

財政司司長曾俊華在2月26日宣讀2014-15年度的財政預算案，「長遠財政計劃工作小組」又在3月3日發表報告（下簡稱「長財報告」），公共財政一時成為城中熱話。其中最惹人注目的，是政府最快在七年後出現結構性財赤一說。

香港公共財政現況

一般認為，政府不需以盈利為目標，且有強制稅收的能力，故應先決定政府須負責的工作，釐定開支，再決定收入，「量出為入」。這一取態在近年多國爆發債務危機後有所轉變。香港卻是一個特例，自殖民地時代起便採取罕有的「量入為出」財政原則，對公共服務的承擔甚少。

近年政府開支維持在本地生產總值的20%左右，且連年錄得盈餘，財政儲備已達7,500億元，約等於21個月的政府開支。政府的最大收入來源（見表一）為利得稅（約28%）及地價收入（約15%）；開支方面（見表二），單一的最大開支是基本工程儲備基金（約19%，來自地價收入），其次為政府人員薪酬（約16%）、教育（約13%）及衛生（約11%）。

表一：香港政府近年收入

表二：香港政府近年開支

不過，長財報告指香港正面對人口老化，工作人口比例將在未來數十年下降，經濟增長亦會放緩，如維持現有財政結構，隨著公共開支的增長，將會面對赤字。

政府應承擔公共服務：經濟學角度

雖然香港主要採取市場經濟的模式，且對公共服務的承擔偏低，但仍然有相當的開支花在教育、醫療等公共服務上。從經濟學觀點，政府應介入供應的物品（goods，包括服務和貨物）可以「公共物品」（public goods）的概念解釋。與市場上一般的商品不同，公共財產不能以市場經濟的方式有效分配。

其中一些物品被稱為「社會物品」（social goods），它們不具有一般物品的排他性（賣家不能阻礙非買家使用，如捕獵海魚、電台廣播等）或競爭性（使用物品不會減少其他人使用物品的效用，如科技發明、街燈等）。因生產者不能保證這些物品的使用者支付相應的報酬，市場不能有效分配，需要政府的介入。尤其是兩者皆無時（如國防），一般由政府提供。

另一些物品因為有外部性（externality）而需要政府介入。外部性的意思是使用物品對使用者以外的人也有正面或負面的效用。最典型有正面外部性的例子是教育和醫療，因此政府應資助或供應以鼓勵它們的使用。相反，有負面外部性的物品，例如香煙、酒精，政府則應徵稅或禁制來減少他們的使用。

政府應承擔公共服務：權利角度

權利的觀念歷史悠久，可追遡至十六世紀的歐洲。當時的法學家提出自然權利的觀念，指一些權利是人與生俱來的普世權利。「自然權利」的範疇在不同的歷史文化背景有不同的界定，但在現代社會公認的普世權利可以聯合國的《國際人權公約》作藍本。其中包括政治和經濟的自決權、生存權、思想自由、宗教自由、新聞自由、受法律平等對待的權利等。在不少地區，醫療、教育、住居等也被視為是普世權利的一部份，因此被認為政府承擔負任，確保所有人都能享受他們的權利。

綜上所述，面對醫療、安老等開支在未來的增長，政府仍須充份增加相應的公共服務，才可履行政府的擔任。假如政府不能以減少公共服務控制開支，便應想辦法增加收入。

尚有增加稅收的空間

長財報告的一大假設是，香港政府受《基本法》第108條所限，難望把政府收入提高至本地生產總值20%以上的水平。該條文規定為：「香港特別行政區實行獨立的稅收制度。香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。」

其實，香港現時的稅率極低，即使在符合《基本法》要求下，仍有一定空間提高稅收。根據世界銀行的數據，香港的總稅率（以佔商業利潤百分比計算）在2005-2013年均在23-24%左右，僅為全球平均數字（約43-44%）的一半，更比數據庫內88%其他國家為低（見表三）。若以全球最低的四分之一國家為限，香港尚有空間提升總稅率至29%，把稅務收入增加約兩成半。

表三：世界各地總稅率（佔商業利潤百分比）

增加營運收入

除此之外，《基本法》對政府收入的限制僅有稅收一項。然而，政府的收入有近三分之一來自稅收以外的收入，包括地價、公共服務的收費等。然而，近年政府卻未有在這方面著手，卻反其道而行，陸續把公共服務私有化，減少了政府的經營收入。比較為人熟知的，便是地下鐵路（2000年）和房委會商場及停車場服務（2004年）的私有化，兩者都成為了私人上市公司。

後話

公共財政是香港在未來數年必須面對的問題，日後亦必將引起不少的社會討論。這可說是在「今日香港」單元下除了政制改革外最熱門的議題，同學務必要多花時間清楚了解。