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【工運縱橫】《緊急情況規例條例》與工運

09/11/2019 - 3:38pm
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編按:2018年颱風山竹襲港,造成交通大亂,塵封多年的《緊急條例》成為輿論焦點。2019年反送中一役,在鎮壓示威的需要下,政府終於動用《緊急條例》。《緊急條例》名稱看似中立,不過,比起紓緩民困,此條例在歷史上更多時候是打壓社會不滿的武器。工運歷史記錄者梁寶龍先生就此作了詳盡紀錄。


《緊急情況規例條例》(以下簡稱《緊急條例》)是港英為鎮壓1922年海員大罷工而制定,在全港工人團結一致下,此條例未能收鎮壓功效。最終港英徹底認輸,舉手投降,工人勝利復工。有關這宗罷工的詳情請參閱龍少的《爭尊嚴──香港海員大罷工史》。

罷工雖勝利卻留下此惡法繼續禍港,回歸後且過渡到特區政府繼續殘民。龍少在此和大家談一談此條例與工運的關係。

《緊急條例》的制定

海員大罷工導致百業蕭條,社會動盪,港英為了要戰勝海員工會,於1922年2月28日正午召開議政局(行政局)緊急會議,高速起草《緊急情況規則條例》(一九二二年第五章)(Emergency Regulations Ordinance, 1922)。以便趕及於下午1時45分交定例局(立法局)審議。[1] 接着定例局於下午2時45分召開特別會議,高效率地通過《緊急條例》。賦予港督會同議政局有權就以下事情制定緊急規例,如審查、逮捕、拘留、交通和港口管制、貿易、出入口、沒收財產、要求某些人工作、懲罰違反規例人士等,違反規例最高罰款港幣1,000元及監禁1年。制定這些規例無需定例局審議,如此港督有如上方寶劍在手,可以先斬後奏,隨心所欲制定緊急法規。

港督司徒拔(史塔士,Reginald Edward Stubbs,1876-1947)主持定例局會議時說:「今次會議的宗旨是授權給總督會同議政局遇緊急及公眾不安時,可訂立各種法規。現因海員罷工引致全港工人同盟罷工,且有附從共產黨的人從中煽惑。」可見此法意圖一箭雙雕,一面鎮壓罷工,另一面打擊中共。其實當時中共力量很細小,港英要打擊的是國民黨,正因當時國民黨提出打倒帝國主義等左傾綱領,影響英國利益,且海員大罷工得到國民黨大力支持。港英也常以布爾什維克來稱謂國民黨,及左傾人士。

港英連夜在憲報刊出《緊急條例》,其實《英皇制誥》(Letters Patent)早已賦予港督在港獨攬大權,現權力進一步無限擴張。司徒拔隨即根據《緊急條例》制定一批新規例,同時修改《限制旅客條例》(一九一五年第十九章)(Travelers' Restriction Ordinance),並立即施行。將原華人離境不必到警署領取通行證的條文修改為,列入規管範圍內。[2] 因當時香港約有近三份一人口罷工離港回鄉,勞動力極缺乏。有關《緊急條例》條文內容參閱《爭尊嚴》第113頁。

《緊急條例》呈上殖民地部,被質疑賦予港督過大權力,要求日後按此條例所頒的規例,要事先徵得內政部同意,但這要求只是一項提議,港英從未遵守過。當時主管殖民地部的是邱吉爾(Winston Leonard Spencer Churchill,1874-1965),他一面限制港督的權力,一面在妹仔問題上力促司徒拔立法管制。英在處理殖民地的問上常呈現兩面性,軟硬兼施。司徒拔治港一方面安撫上層華人,另一方面大力鎮壓基層華人。

省港大罷工至二戰時修改《緊急條例》

1925年省港大罷工爆發前夕,香港正是安定繁華景象,而國際大氣候則是共產國際全力推動亞洲反帝運動,中國的反帝氣氛也刺熱,工運日趨高漲。1924年廣州租界沙面爆發洋務工人大罷工,矛頭直指英帝國主義,罷工勝利結束。踏入1925年2月上海即爆發日資紗廠工潮,至5月英巡捕開槍射擊示威學生,觸發五卅運動。中共黨員以國黨黨員身分到香港發動省港大罷工,以支援上海工人和學生的鬥爭。當時香港的工會絶大部份都是親國民黨(以下簡稱右派),約有近百間;親中共(以下簡稱左派)所領導的工會極少,只有數間。

港英早於1924年修改了《緊急條例》以下內容:

(2)(a)對刊物、文字、地圖、圖則、照片、通訊及通訊方法的檢查、管制及壓制;

(b)逮捕、羈留、驅逐及遞解離境;

(c)對香港的海港、港口及香港水域和對船隻移動的管制;

(d)陸路、航空或水上運輸,以及對運送人及東西的管制;

(e)貿易、出口、進口、生產及製造;

(f)對財產及其使用作出的撥配、管制、沒收及處置;

(g)修訂任何成文法則,暫停實施任何成文法則,以及應用任何不論是否經修改的成文法則。

這時香港安定繁榮,港英為何要修改《緊急條例》呢!這正是殖民地當局的本色,時刻準備鎮壓人民,磨利上方寶劍──《緊急條例》,以備不時之需。這一部份內容於1925年再作出第十號修改,至1949年又作出第八號第二條條改,這些修改下文才再作闡述。

1927年港英制定《非法罷工與閉廠條例》(Illegal Strikes and Lockouts Ordinance),法例主旨是防止與懲治,任何涉嫌與布爾什維克及無政府主義有關的政治罷工。從勞資關係學與社會學來看,《非法罷工與閉廠條例》的含意,就是為工會與工運劃下範圍。[3]

二戰硝煙迫近,英於1939年準備對德宣戰,要求各殖民地就緊急狀態立法,各殖民地紛訂立緊急狀態條例。制定這些法例的前提是要先宣佈緊急狀態,才能有緊急狀態立法權,但香港郤例外無需如此。部份殖民地更規定,宣佈緊急狀態令前要取得立法局同意,或事後30日內取得到立法局的追認才有效。這年代殖民地已引入小部份民意代表,香港也是,所以各地總督要立此法也要做一番功夫。[4] 唯獨是港督可以為所欲為,制定緊急條例無需立法局同意,今天特首的行為更是任意妄為。

參看《中華民國憲法》有關這方面的條文,第四十三條規定:「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得發放緊急命令。」該命令可於任何時間發於,但發放10日後要交立法院追認,如法院不同意,該命令立即失效。法例規定宣佈戒嚴要立法院通過和追認,戒嚴令或緊急命令生效期間,不得解散立法會。[5]

香港現行法例授權行政長官會同行政會議,在其認為出現緊急或危害公安的情況時,訂立任何他認為合乎公眾利益的規例,無需事先經過立法會審議。

第二次世界大戰爆發,港督又按《樞密院令》(Order in Council)擴大了不少非常權力。但在戰後,大部份這些緊急權力沒有隨戰爭結束而廢除。

中共威脅下修改《緊急條例》

1948年國共內戰明朗化,中共掌政指日可待,英其後雖是第一個承認中共政權的國家,但對中共一直防備其在港進行滲透,國民黨雖日落西山也是防滲透對象。國共兩黨一直都在香港建立公開和秘密組織,遍佈勞工、文娛、教育和商人等層面。1948年國共都成立了勞工界的聯合組織,左派的港九工會聯合會(以下簡稱工聯會),右派的港九工團聯合總會(以下簡稱工團),當時勢力以工團較大。雙方發生不少武鬥,互有傷亡,至七十年代武鬥大減,而工團日走下坡,工聯會日漸抬頭。

港英於1948年3月推出《1948年職工會及勞工糾紛條例》,所有勞工組織要重新註冊,釐清了工會與聯誼會及互助社的身份。這時工人生活困難,勞資糾紛頗多。

1948年港英取銷1927年的《反罷工法》,於1949年4月制定《防止除在各該行業內延續勞資糾紛外另有目的的對工作合同之條例》(簡稱《違法罷工與罷僱條例》),等於重新使用1927年的《反罷工法》,嚴格限制罷工;5月再制定《1949年社團條例》,8月制定《遞解不良分子出境條例》及《1949年修訂第二號緊急措施》等。

1949年2月電車工會要求加薪發動罷工,1950年1月港英派八百名警員到電車廠(今時代廣場)鎮壓罷工,打傷32名群眾,拘捕多人,驅逐電車工會副主席、理事及會員等7人出境,警察也有13人受傷。罷工44天得到資方答應部份條件。當時尚有其他工潮,港英又將工聯會正副理長及理事多人驅逐出境,其後不斷驅逐工聯會及其屬會和其他左派人士出境。1952年中國就此事向英提出嚴重照會,港英以繼續驅逐出境來回應。[6]

以上各人都是以《遞解不良分子出境條例》逐出境,不是用《緊急條例》。可見港英是為政治目的而立法的。中國不承認港英有權驅逐華人離港,故拒絶接收這些人。警察押他們出公海轉漁船自行前往中國,或押往澳門自行由拱北過關去中國。

在這政治局勢下,港英於1949年修訂和增補《緊急條例》第八號第二條及第四十號第二條,內容涉及:

入屋搜查;

賦權主管當局訂立命令、規則及施行該等規例而制備通知書、牌照、許可證、證明書或其他文件,就為施行該等規例而批給或發出任何牌照、許可證、證明書或其他文件;

收取該等規例訂明的費用;

取得任何財產或業務的管有或控制權;

指派某些人工作或提供服務;

向受影響的人支付補償及報酬;

對違法者拘捕、審訊及懲罰等。

以上條文又於1999年作出第七十一號第二條修定,立法局的權力局限於審視規例中可處死刑條文。

1950年港英以《緊急條例》制定的《緊急(主體)規例》(Emergency (Principal) Regulations),共有137條,以備不時之需。[7]

雙十暴動

五六十年代,港英為了應付走私和中國難民等問題,大量運用《緊急條例》制定規例,內容包括針對公共安全和黃金走私等預防性拘留和遣返的權力。這期間的港督葛量洪(Alexander William George Herder GRANTHAM,1899-1978),任期是1947至1957年,接任者是柏立基(Robert Brown BLACK,1906-1999),任期是1958至1964年。

1954年殖民地部要求港英廢除《緊急(主體)規例》中某些條文,認為這些條文賦予港督過大權力,港英以緊急規例有助減少罪案來拒絕。這事未有引起本港市民廣泛注意,最終港英於1955年決定廢止有關條文。

因港英亂立法,五十年代倫敦要求港英每半年呈交報告,解釋立了甚麼法,但港督上交的報告文獻不齊,倫敦因而有意收回港督的緊急立法權。[8]

1956年10月爆發雙十暴動,右派工會在荃灣攻擊左派工會,打死左派工會8 人,重傷62人。暴動中死去60餘人,警察開槍打死45人,留醫者233人,被拘捕有1,527人。前立法局勞工界議員彭震海(1921-2003)一度羈押在漆咸道集中營,內有工團和香港棉系產業職工總會的成員,其中119人被遞解出境到台灣,785人判監。有關詳情參閱本專欄的〈1956年暴動與右派工會〉,網址https://wknews.org/node/840

這些被扣押和遞解出境者,是根據《緊急條例》新頒佈的《緊急(拘留令)規例》(Emergency (Detention Orders) Regulations),以不良分子為名扣押或遞解出境。[9] 港英兩度以立法方式來驅逐影響統治的人,驅逐左派和左派運用不同的規例,龍少猜想這些規例或許是有特別政治含意的。

1961年壓力團體和正按察司批評港英,運用《緊急條例》以繞過審訊進行長期扣留,侵害人身自由。政務司和港督均認為有必要維持《緊急條例》,以避免類似雙十暴動事件再次發生。

反英抗暴

反英抗暴期間,港督戴麟趾(David Clive Crosbie TRENCH,1915-1988)和輔政司祁濟時(Michael David Irving Gass,1916-1983)根據《緊急條例》,共頒佈了9條緊急規例,將警權擴大至可以迅速進行逮捕、搜查、封閉場所、檢控及管制集會和遊行等。[10]

針對左派的文宣滋擾,港英新定的《緊急(防止煽動性言論)規例》(Emergency (Prevention of Inflammatory Speeches) Regulations),規定禁止進行煽動性廣播、發出煽動性文字或協助煽動者等,最高罰款為五萬元及監禁10年。如業主、住客及管理員容許所屬樓宇散播煽動性言論亦會被控。

而《緊急(防止煽動性標語)規例》(Emergency (Prevention of Inflammatory Posters) Regulations)則禁止張貼煽動性標語,其內容可以激起暴亂或破壞法律、散播對政府的不忠及企圖損害警方或公務員的忠誠等,最高罰款五千元及監禁兩年。提出了對港英忠誠的問題。

及《緊急(防止恐嚇)規例》(Emergency (Prevention of Intimidation) Regulations),規定一人以上的聚集,只要有人進行恐嚇,任何參與聚集的人都屬犯罪,最高可監禁5年。

港英又以《緊急條例》關押左派重要人物在摩星嶺集中營,這集中營原是關押政治犯和間諜的,被關押者有52人,當中工會領袖有10人。被押者本來只可關押7天,期滿可無限延期。暴動前港英修例,扣押的人每半年都要由委員會檢查案件一次,是否可以繼續扣留,但因被關押人多,故大多數案件只是依例簡單地做一次檢查而已,就繼續扣押下去。在拘押方面港英公佈了3條新緊急法令,容許警員無須拘捕令可拘捕任何可疑人物,督察可將市民拘留14天,輔政司可簽發拘捕令,拘留期可以長達1年而無需公開審訊。[11]

同時又以《緊急(主體)規例(施行)命令》(Emergency (Principal) Regulations (Commencement) Order),發佈9項緊急規例:內容包括:散播虛偽報告、檢查武器、進行內庭不公開審訊、啟封或封閉樓宇、驅散集會及阻礙、集會和破壞等。

稍後又修定一九六七年《緊急(主體)規例》第四十條條文,任何獲授權人員,不需持有搜查令,可進入樓宇,車輛或船舶等,搜查任何武器或軍火,同時可截查可疑人物,及任何人如獲悉別人藏有攻擊性武器,須向警方檢舉。

港英面對「通街」「土製菠蘿」(自製炸彈),制定《緊急(爆竹煙花)規例》(Emergency (Firework) Regulations),禁止市民擁有爆竹及煙花,以避免左派利用這些材料來製造炸彈。

暴動後1969年,港英政府宣佈停止執行《緊急(主體)規例》第二十七、四十一和一二九條等。

暴動後殖民地部撤銷,併入外交部。緊急法部份條文納入新制定的《公安條例》(Public Order Ordinance)內。1991年港英制定《香港人權法案條例》(Hong Kong Bill of Rights Ordinance),凡《緊急條例》條文與《公民權利和政治權利國際公約》(International Covenant on Civil and Political Rights)有牴觸的予以廢除。

暴動中最有趣的是遞解電影明星傅奇(1929-?)和石慧(1934-?)出境事件,當港英押送傅奇、石慧到羅湖橋,要求二人自行進入中國,二人行到橋中停步不跨進華界,中方也不主動出來接收二人,二人就在橋上停留了31小時,最後可以返回英界,令遞解出境無效。[12]

反英抗暴期間,市民普遍接受港英新訂的緊急法例,今天我們卻直面這些規例抗爭。

《緊急條例》的非鎮壓用途

1973年石油危機期間,港英動用《緊急條例》下令所有戶外及商舖的電燈廣告、陳列及泛光照明等要在午夜後開閉,及禁止油站向駕車人士提供以容器盛載的燃油,又把原定於1974年4月才實施的夏令時間提早至1973年12月30日,冀能節省能源。

2018年超強颱風山竹襲港,翌日早上天文台改掛三號風球,但因多處有塌樹阻路,港鐵亦被樹枝壓毀電纜,導致多條路線服務受阻,全港交通癱瘓,市民外出危機重重。立法會議員郭榮鏗(1978-?)建議政府引用《緊急條例》,宣佈翌日為公眾假期,讓市民休息一天不用上班,以保障市民的出入安全,認為只是將一個工作日訂為假期,不會造成嚴重的經濟損失。

跳出香港來問題,據《中華民國憲法》第四十三條規定,總統在國家遇有天災、瘟疫或國家財政經濟上有重大變故,需要緊急處理時,於立法院休會期間,經行政院開會決議,依緊急法令發佈為必要之處署。1894年將憲法第二條第四項修訂為:「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故,得發放緊急命令。」近年台發生多宗嚴重天災,總統也没有行使這一權力。

台的緊急令可於任何時間發佈,發佈10日後要交立法院追認,如立法院不同意,該命令立即失效。宣佈戒嚴也要立法院通過和追認。1997年修訂憲法,戒嚴令或緊急命令生效期間,不得解散立法會。[13] 對比港台的緊急法內容,可見香港的三權分立是美麗的謊言。

港英曾因天災和經濟危機使用《緊急條例》,如1929年因旱災,下令全港制水;1932年因霍亂肆虐,下令禁止街邊賣雪糕和已切開的水果;1935年恐狂犬病(Rabies)影響馬匹,下令禁止新界馬匹進入市區;1950年因硬幣短缺,下令禁止市民囤積硬幣;1965年因銀行擠提,禁止存戶提款每天超過 100元;1967年因英鎊暴跌,導致香港金融系統不穩,下令全港放假一天。

港英於1995年將《緊急條例》最後3條廢除,回歸後特區政府也於1999年作出第七十一號第三條修訂,真令人莫名其妙。

結論

英佔據港島初期治安極壞,1844年香港發人口登記稅罷工,港督德庇時(戴維思,John Francis Davis,1795-1890)在定例局通過《戒嚴法》(Martial Law),授權港督會同議政局在緊急情況下可實施戒嚴(亦即軍法統治)。當殖民地部收到法案後,認為不應把一般法律程序任意擱置,而此法案賦予港督過大權力,亦違反憲法,於是拒絕戒嚴令的申請。[14]

到了1856年香港發生針對洋人的毒麵包案,但港英卻沒有頒發戒嚴令,而在定例局通過《維持治安條例》(Peace Preservation Ordinance),給予巡守人員(不一定是警員,也包括英士兵、海員及其伙伴等)可以擊殺可疑的華人。殖民地部雖然在事後同意事態緊急,不予追究,但卻要求以後要事先得到倫敦同意才可以繼續執行有關權力,並認為如果施行後仍未能恢復治安,則應宣佈戒嚴。這樣做是為免這條例成為恒常法律的一部份,破壞整體法治。可見宗主國對派駐殖民地的官員肆意濫權是有所警愓的。

及至1884年中法戰爭期間,香港工人罷工拒絶為法戰艦進行維修,中環一度發生騷動,港英制定新的《維持治安條例》,以便拘捕任何被懷疑帶有武器的華人,並禁止私自張貼中文標語等。在法例6個月屆滿期後,港督要求殖民地部同意把條例變成恒常法律。殖民地部沒有提出反對,並認為基於殖民地有需要,可以不同的原則來應付當地狀况。有關以上兩次罷工可參閱《汗血維城──香港早期工人與工運》。

第一次世界大戰開始時,內閣要求國會於1914 年制定《國土保衛法》(Defense of the Realm Act),將全部立法權授予政府。同年港督以《樞密院令》授權自己擁有大量非常權力,包括充公財產、徵召人員和控制物價等,戰後並沒有放棄這些權力。1922年制定《緊急條例》,其實就是對上述緊急權力作一個集中的整理。[15]

事實上一戰之後,英回復法治秩序,仍於1920年制定《緊急權力法》,規定政府在緊急情况下,可以公佈規例的方式維持治安。不過《緊急權力法》亦同時規定,此等權力只能在政府宣佈為期不超過一個月的緊急狀態下才能實施,而在緊急狀態宣佈後5日內必須召開國會審議,除非7日內兩院通過,否則法例無效。

而香港的《緊急條例》則無需事先宣佈進入急狀態,也沒有規定立法局要通過。雖然1937年規定在下一次立法局會議上審議,不過沒有限期。

我們常說香港有法治精神,從以上事例看來,本港法治精神常有例外並非常態。港英時期一切為了維持帝國利益,現又何會如此。港英和特區政府一胍相承,把社會不安定性為法律問題,迴避政治問題,問題因此無法解決。

《緊急條例》官方名稱是Ordinance條例不是法,其衍生的律例有:Regulations規例和Order令,中文傳媒所見一律稱為法,有點過於「求其」和詞不達意。

整理本文時參考了大量網上資料:如《維基》、《雅虎》、《百度》、《搜狐》、《立場新聞》和《Hong Kong e-Legislation》等,上百條資料,若未能在註解一一列出,請見諒。

 

參考資料:

[1]《華字日報》,1922年3月1、2日,第1張3頁。

[2] 姚穎嘉著:《群力勝天治》(香港:三聯,2015),第152頁。《華字日報》1922年3月1日,第1張3頁。

[3] 伍錫康著:〈省港大罷工對香港社會及勞工之影響〉,載:《粵港工人大融合──省港大罷工九十週年回顧論文集》,第65-66頁。

[4] 王慧麟著:〈緊急狀態法律與六七暴動〉,載沈旭暉著:《1967:國際視野的反思》(香港:天地圖書有限公司,2015),第79-80頁。

[5] 陳惠馨著:《法學概論》(台北:新文京,2003第八版),第153-154-143頁。

[6] 周奕著:《香港左派鬥爭史》(香港:利訊, 2009增訂版)。第115-128頁。

[7] 陳弘毅等:〈殖民地時代香港的法制與司法〉,載王賡武主編:《香港史新編》,上冊(香港:三聯, 2017增訂版),第435頁。

[8] 王慧麟著:〈緊急狀態法律與六七暴動〉,載沈旭暉著:《1967:國際視野的反思》(香港:天地圖書有限公司,2015),第80-81頁。

[9] 陳弘毅等:〈殖民地時代香港的法制與司法〉,載王賡武主編:《香港史新編》,上冊(香港:三聯, 2017增訂版),第456頁。

[10] 陳弘毅等:〈殖民地時代香港的法制與司法〉,載王賡武主編:《香港史新編》,上冊(香港:三聯, 2017增訂版),第456頁。

[11] 周奕:《香港工運史簡篇》(香港:利訊,2013),第205頁

[12] 周奕著:《香港左派鬥爭史》(香港:利訊,2009,增訂版)第298-299頁。

[13] 陳惠馨著:《法學概論》(台北:新文京,2003第八版),第153-154-143頁。

[14] 安徒行傳:〈緊急法的要害是殖民統治〉,載https://bit.ly/34NJ3yF

[15] 安徒行傳:〈緊急法的要害是殖民統治〉,載https://bit.ly/34NJ3yF

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梁寶龍,筆名「龍少爺」,中五畢業,八十年代開始業餘研究中國工運史,現因病退休全身投入,以香港資料為主研究香港工運史和二十年代國際工運史。若有興趣進一步研討交流,歡迎聯絡。