解構大學管治問題(上):教資會資助院校的運作

02/01/2019 - 7:28pm
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【惟工解密】由2018年年頭開始,大學教育資助委員會(下稱教資會)資助院校中,不同部門都出現解僱教學人員的事件,事件遍及中大、理大、浸大和教大,甚至引起公眾關注資助院校、以至自資院校所聘用的基層教員待遇。

然而這些亂象並非割裂和互不相關的獨立問題,如果想要了解現時大學管治的種種亂象,我們可以從教資會和大學財政入手,從而分析大學出現重研輕教、追逐排名和推動國際化背後的政策脈絡和各問題之間的關係。

教資會的角色和大學撥款政策根據教資會官方網頁解釋,教資會是香港八間由政府資助大學的撥款機構,主要職能是向受資助院校分配撥款,以及就香港高等教育的策略性發展和所需資源。教資會必須就政府可以撥出的款額,根據社會需要的學額和各院校招收的學生人數,向政府提出有關確實的補助金建議。各間大學的校董會則享有自主權,例如可以自由調配內部資源和控制課程與學術水準等等。

教資會向香港八間政府資助院校提供的撥款,主要可以分為兩種用途的款項,一部分根據學生人數、課程、成本等,用於教學用途的整筆撥款(block grant),大約佔UGC撥款的75%。另一部分則是用於研究的撥款,佔UGC撥款的23%,當中研究撥款的一半按院校於研究評審表現進行撥款,另一半則靠院校競逐研資局研究計劃的表現撥款。另外,政府亦曾多次提供一筆過的配對補助金,根據大學的募捐金額以一定比例配對資助,鼓勵大學管理層向公眾募捐,回歸至今已推出了六輪計劃。可是配對補助金計劃並非經常性撥款,最終實施與否政府決定。

教資會角色轉變

可是隨著教資會的角色轉變,它不僅僅負責根據各院校的學生人數去分配撥款,亦不是美其名向大學提出建議和意見的機構,而是逐漸成為領導各資助院校,根據教資會所訂立的運作原則營運的公營機構。就著教資會的發展,我們可以把時間線追溯至回歸前的高等教育政策。教資會早於1965年成立,資助香港大學和中文大學兩間院校的營運,根據教資會1991年至1995年的年報顯示,教資會的主要職責限於兩項工作:審核資助院校的設施、發展計劃和財政需要能否符合社會需要和為港督提供與高等教育界相關的建議。

以在1991-95的四年學術周期為例,1990年代政府大幅增加大學和大學資助學位的數量,教資會的主要工作方向限於統籌各間大學和資助院校擴大大學收生人數,以及評審非大學資助院校的質素,例如由1995年學年開始,資助大專學位的數量升至佔適齡入讀大學人口的18%。雖然在1994年教資會已經參照英國高等教育的評核模式,設立評核研究質素的RAE和評核教學質素的TLQPR,但教資會依然分別根據資助院校研究人員和學生人數作經常性撥款,並無明顯引入院校互相競爭資源的元素。

可是到了於1995年至98年的學術周期,教資會報告指出,機構的工作方向和重點已經由增加院校的專上學位數量,轉移至增進各院校的工作效率、質素和成本效益,並首次引入以表現為依據的撥款方法,作為衡量研究表現的準則。另外,教資會在此報告中突顯自己作為擔當質素保證責任的機構,在1996年第二次研究評審工作中,強調比第一輪評審更加注重研究質素和把評審基準提高,並指出「由此至終是一項直接關乎資助評審的工作」。在管理檢討方面,則希望「控制或進一步降低每位學生的成本」。政府已定下指標,期望在下一個學術周期完結時,減低百分之十的學生單位成本。

政府削減對大學的資助

早前香港中文大學員工總會前會長吳曉真曾撰文指出,2004年本地院校曾遭受龐大的削資,整體大學撥款一直未恢復至原來水平。2003/04年度教資會總撥款佔政府開支6%,至今撥款已逐步下跌至4.2%至4.5%。以學生成本單位計算,2003/04年度教資會對每個學生平均資助21萬元,2016/17年度是26萬元,扣除累積通脹,其實只是2003/04年度的87%,每個學生獲分配的資源根本不增反減。而大學「三改四」,新增一年的撥款只是原有撥款的65%。

以上數據反映的是政府在大專教育的承擔不增反減。換言之,資助院校在負擔更多年輕人的大學教育的工作,政府並沒有按通脹和學生人數增加,同時為大專院校提供相應增加的撥款。反之,教資會引入各項評審工作,要求各間大學互相爭奪本應屬於自己的營運經費。那麼我們接下來就要問的就是,大學財政在撥款不足的情況下受到多大程度的影響,或發展出什麼辦法來解決撥款不足的問題?

首先重研究一方面可以在RAE中爭奪更多資源,另一方面則提升大學排名機構的分數,爭取更好的排名。大學國際排名作為海外學生升學的指南,則影響院校的在國際間的知名度和院校的自資課程收入;作為吸引研究人員的因素,又反過來影響院校的研究能力。

根據高教公民和學者抗命1001在Facebook專頁的貼文,其成員早前與兩個主要的大學評級機構Times Higher Education (THE) 和 Quacquarelli Symonds (QS) 的代表會面。事後其中一名有份會面的成員黎恩灝在端傳媒撰文,指排名公司指標側重研究多於教學。QS和THE有關研究(論文徵引數字)的評分比重同樣是六成,但和教學相關的評分比重只佔兩成到三成。

THE代表指出他們在計算大學排名的時候,有三個比較大的元素,研究能力、教學質量和社會影響。由於香港市場太細,他們只計算香港的大學之研究能力,教學質量以及社會影響並無計算在內。QS代表則指目前並無一個實質評核教學質素的指標,師生比例等準則只是評審教學質素的替代品。由此可見,研究能力的分數成為了評價香港高等教育學府的主要指標。

總括而言,自資課程所吸引的海外學生數量則反映國際化的程度,所帶來的巨額收入則成為院校在政府持續撥款不足的情況下繼續發展的重要因素。大學在政府愈來愈多撥款採用表現為本和互相競爭作為原則的情況下,只能另辟財源,而出現各項弊病。重研輕教、爭奪國際排名和大幅增加自資課程的關係,可謂三位一體,關係環環相扣。

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